El Tribunal Supremo, en sus sentencias de casación 1221/2020 y 1222/2020 de 30 de septiembre, ha anulado definitivamente el Decreto 57/2016 de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que recogía una ampliación «desmesurada» de la Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA) de la Laguna de El Hito (Cuenca).
Argumenta que el único motivo de tal ampliación era obstaculizar el ejercicio de una competencia exclusiva del Estado consistente en la construcción en la localidad conquense de Villar de Cañas del Almacén Temporal Centralizado de combustible nuclear gastado (ATC) y de su Centro Tecnológico Asociado (CTA); en construcción en el momento en el que se dictó el Decreto anulado y cuyas obras se paralizaron a raíz de dicho motivo.
En esta entrada, analizaremos los motivos de anulación de la citada ampliación que recogen las sentencias de casación y las dictadas por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha que declaró la nulidad del citado Decreto. Los fundamentos esenciales de la anulación giran en torno a la desviación de poder por parte de la Administración Autonómica al emplear instrumentos destinados a la protección de la naturaleza con intereses políticos contrarios al interés general.
Para este fin, se omitieron informes preceptivos, adjuntando al expediente sencillas listas de avifauna en lugar de estudios sobre ella; y se utilizó un IBA desactualizado para ampliar la ZEPA desde las 900 has originales, hasta las 24.000 has propuestas, excluyendo un polígono industrial y un proyecto de campo de golf de uno de los pueblos más cercanos a la laguna, pero incluyendo los terrenos más lejanos del ATC en construcción.
El objeto de los recursos:
Antes de abordar el fondo del asunto, debemos advertir que el Tribunal Supremo ha dictado dos sentencias sobre el mismo asunto, puesto que el TSJC-LM decidió no acumular los recursos contencioso-administrativos presentados por la empresa ONYHER, S. L. por un lado y por el Ministerio del ramo y el Ayuntamiento de Villar de Cañas por el otro.
Asimismo, en el recurso contencioso-administrativo presentado contra el mismo Decreto por una plataforma de afectados y por distintos ayuntamientos de la zona, el TSJC-LM ha dictado sentencia recientemente manteniendo el criterio que ahora el Tribunal Supremo ha confirmado.
Sin embargo, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha ha vuelto a interponer recurso de casación frente a esa otra sentencia. No obstante, y a la espera de este tercer recurso de casación sobre el mismo asunto, el Tribunal Supremo ya ha fijado definitivamente la nulidad del Decreto.
- Motivos de la nulidad del Decreto.
El TS recuerda, citando la sentencia impugnada, que nos encontramos en un supuesto de conflicto de competencias concurrentes entre Administraciones, que se proyectan sobre un mismo territorio, cuales son la competencia autonómica de medio ambiente (148.9 de la CE y 32.2 y 7 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, aprobado por Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto), y las estatales de “obras públicas de interés general” (149.1.24 de la CE), «bases del régimen minero y energético» (149.1. 25 de la CE), así como “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» (149.1.13 de la CE).
Por tanto, ante conflictos de esta naturaleza, recuerda el Tribunal, debe utilizarse el criterio subsidiario del principio de prevalencia. En el supuesto de autos, el interés general prevalente es la construcción del almacén nuclear que no choca con la protección del medioambiente porque en la decisión de su ubicación en Villar de Cañas se tuvieron en cuenta todos los elementos concurrentes, incluidos los medioambientales.
Esta decisión, además, fue ratificada por el Tribunal en las siguientes sentencias al reunir todos los requisitos técnicos: SSTS de 28 de octubre de 2013(ECLI:ES:TS:2013:5142, RCA 230/2012), 6 de noviembre de 2013 (ECLI:ES:TS:2013:5327, RCA 282/2012), 13 de noviembre de 2013 (ECLI:ES:TS:2013:6167, RCA 280/2012) y 27 de mayo de 2014 (ECLI:ES:TS:2014:2046, RCA 284/2012)
Fue la Junta de Castilla-La Mancha la que, posteriormente, contradiciéndose a sí misma y sin justificación técnica, pretendió obstruir el ejercicio de una competencia exclusiva del Estado alegando una protección ambiental que no era tal. Se trata de una auténtica y declarada actuación arbitraria que supone una desviación de poder. Las sentencias del TSJC-LM concluyen:
«No es conforme con el orden de distribución de competencias que una Comunidad Autónoma pretenda introducir importantes restricciones que hagan inoperativo el ejercicio de la competencia exclusiva del Estado, y ello lo lleve hasta el extremo de conllevar la paralización de la obra proyectada, máxime cuando el Estado ha venido ejercitando dicha competencias de forma inmediata y previa, en contraposición a la Junta de Comunidades que ha actuado arbitrariamente, en el sentido de adoptar posturas claramente antípodas en un breve intervalo de tiempo.»
“Pero lo que no cabe en ningún caso, es perseguir una finalidad subrepticia de obstrucción del ejercicio de la competencia estatal, amparándose en la apariencia de la necesidad de ampliación y conservación de espacios naturales, por muy loable que pueda resultar tal propósito”.
El Tribunal Supremo confirma esta decisión y reafirma que la única finalidad de la administración autonómica era la obstrucción de competencias exclusivas del Estado y no la protección medioambiental. Y llega a esta conclusión por los mismos motivos que la sentencia de instancia. A saber:
- La actuación de la Junta es incoherente con su propia decisión.
La Administración autonómica, una vez publicado el Decreto y hasta el procedimiento judicial no tomó ninguna medida destinada a la implementación de la ZEPA ni a la aprobación de de un Plan de Ordenación de Recursos Naturales (PORN), ni fue capaz de justificar la presencia de hábitats y especies susceptibles de protección.
Asimismo, dos meses antes de ampliar la ZEPA, la Junta había solicitado que su extensión se redujera nuevamente porque la presencia de elementos susceptibles de protección era cada vez menor: “se alteró la superficie oficial inicial de 1.001,40 hectáreas hasta las 996,23 hectáreas actuales”. De igual forma, en los informes preceptivos para la Declaración de Impacto Ambiental de las instalaciones anexas al ATC y en la mejora de las carreteras de la zona, la propia Junta no manifestó ninguna necesidad de ampliar esta zona de protección, emitiendo informes positivos.
- La ampliación de la Zona de Protección se fundamenta en un inventario IBA no vigente y ni siquiera lo respeta. Además, no incluye el Anexo III de la Directiva Habitats, sino una lista de especies sin mayor desarrollo.
Sumado a lo anterior, las sentencias recuerdan que la Junta empleó un inventario IBA de 1998, cuando el vigente era de 2011. La diferencia era que en el anterior, los terrenos del ATC estaban incluidos, mientras que en el vigente, debido a la pérdida de valores ambientales del entorno, los técnicos de la ONG BirdLife ya no los incluyeron.
A modo de resumen, los IBA (Áreas Importantes para la Conservación de las Aves y la Biodiversidad por sus siglas en inglés) son elaboradas por la Organización No Gubernamental de carácter internacional BirdLife con una amplia participación técnica. Por ello son utilizados por las autoridades de protección y admitidos por el propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea y por el Tribunal Supremo para delimitar, si carácter vinculante, las áreas a proteger.
El TS, en sus sentencias de 5 de julio de 2012 (RC 1783/2010) y 13 de marzo de 2014 (RC 3933/2011) reitera: “en ausencia de pruebas científicas en contra los inventarios IBA, por su valor científico, pueden ser utilizados como criterios esenciales para la conservación de los grupos de aves a que se refiere las Directiva y clasificarse como ZEPAS de acuerdo con los apartados 1 y 2 de su artículo 4”.
La Junta utilizó los límites que marcaba el IBA de 1998, a pesar de que el vigente era el de 2011. Además, ni siquiera respetó los límites del inventario del 98, ya que excluyó núcleos de población, polígonos industriales o un proyecto de campo de golf mucho más cercanos que el ATC:
«[L]a Junta tampoco respeta los límites de la citada IBA de 1998, al excluir del ámbito de ampliación diversos territorios (como aquellos en los que se ubica un polígono industrial o los destinados a construir un campo de golf y 250 viviendas asociadas), que se ubican a 1 y 3 kilómetros de la laguna, mientras que el almacén nuclear lo está a 10,5 kilómetros, rechazando los motivos (antropización y clasificación urbanística) utilizados para tal exclusión, pese a la distancia reseñada.»
La conclusión del Tribunal Supremo.
La Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha empleó para una finalidad distinta los instrumentos de protección ambiental a su alcance con el objetivo de obstaculizar el ejercicio de una competencia estatal (desviación de poder).
No se trata de que una construcción nuclear prevalezca sobre las obligaciones de protección ambiental de una Comunidad Autónoma, sino «que tales obligaciones han de cumplirse en el marco del Ordenamiento jurídico en su conjunto, dictando resoluciones suficientemente motivadas —sobre todo si la Administración procede a un cambio de criterio en su política medioambiental—, siguiendo el procedimiento establecido, ajenas a la desviación de poder y de conformidad con el principio de buena administración.«
Además, recuerda que la decisión de ubicar el silo en la localidad conquense de Villar de Cañas ya ha sido ratificada en varias ocasiones por el Alto Tribunal, porque cumplió con todos los requisitos técnicos y medioambientales. La conclusión del Tribunal Supremo es clara y contundente:
«Nos encontramos con el previo ejercicio de una competencia estatal, sobre cuyo interés general no pueden existir dudas —y que, en todo caso, ya han sido resueltas en litigios anteriores—, la cual fue desarrollada y decidida con la aquiescencia y el beneplácito técnico y científico de la Administración recurrente; ejercicio y desarrollo que —después, y sin acreditación científica suficiente, adecuada y razonada— no podría verse contradicha a posteriori por la propia Administración mediante una considerable ampliación supuestamente protectora, pues ello equivaldría a sustraer, dicho ámbito de ampliación, del destino que le fue señalado en el ejercicio legítimo de una competencia estatal, con desconocimiento de tal competencia y con la vulneración consiguiente del citado precepto constitucional.
El Estado, cuando adoptó su decisión de ubicación del depósito nuclear, procedió a la ponderación de todos los intereses públicos concurrentes —en decisión que fue ratificada por este Tribunal Supremo— y, en especial, los intereses públicos medioambientales; obviamente los cambios de criterio son posibles en la actuación administrativa, pero los mismos han de venir avalados —en supuestos como el de autos— por un soporte científico y técnico que, como ya hemos expresado, no ha sido percibido por la Sala de instancia, en una modélica valoración probatoria, respecto de la que carecemos de argumentos para variar. «
En definitiva, se trata éste de un litigio provocado por las Administraciones Públicas por unos intereses muy alejados de la protección medioambiental. La utilización de instrumentos restrictivos y conservacionistas de protección ambiental como las ZEPA de manera arbitraria y con el único fin de paralizar una obra industrial del propio Estado daña a los pequeños agricultores que vieron restringidas las actividades permitidas en sus terrenos sin que existiera ningún interés ambiental que proteger. Además, ha retrasado una construcción industrial en una zona demográficamente deprimida que el Gobierno parece seguir considerando estratégica y necesaria, entre otros motivos, para su objetivo de desmantelamiento de las centrales nucleares.
